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第三屆“上海社區發展論壇”暨“現代文明與上海社區實踐模式”理論研討會

發布日期:2004-08-30

        2003年12月3-4日,市社聯、徐匯區政府、市社區發展研究會、上海大學上海社會發展研究中心聯合舉辦了第三屆“上海社區發展論壇”暨“現代文明與上海社區實踐模式”理論研討會。來自本市及北京、武漢的專家學者和實際部門代表150余人參加了研討,F將研討會的主要觀點整理如下:

1、社會的隱性化與社區建設中的深層次矛盾

        市社區發展研究會徐中振在主題發言中指出,當前中國社區發展仍然面臨社會發育不充分的外部環境和基礎條件,或者說,作為一個結構性的社會領域的存在仍處于“隱性化”狀態。第一,全國各大中城市都居住著非戶籍的被稱為“外來流動人口”的龐大人群,他們作為現實客觀存在的社會生活領域的意義往往被忽略了,只是隱性化的存在。第二,人們在日常生活領域的交往中逐漸建立起新的初級社會關系和形成亞狀態的各類群體,典型的如業主委員會這樣的自治組織。這些群體和組織缺乏發展的制度性空間和權威性資源,其組織功能和運行方式都“隱性化”了。第三,一部分社會群體因下崗失業離開了單位組織,或因年老而退出了職業生活,這部分邊緣性群體在城市社會生活中處于孤獨離散的隱性化狀態。第四,在傳統體制下形成的工會、共青團、婦聯等群眾組織和社會團體,以及居委會等自治組織,目前通常具有行政化和科層化的特點,因此,作為現代社會組織的功能定位,等等基本性質和特征恰恰被“隱性化”了。

        清華大學社會學系孫立平指出,理論與實踐之間的張力矛盾是困擾我國社區建設的一個重要問題。表現為城市社區建設包含的城市基層政權建設和社會發育兩個過程與指導社區建設的一套自治話語的矛盾。社區建設實踐實際是圍繞基層政權建設和社會發育這兩個過程展開的,但指導我們進行社區建設的話語系統只有一套——即支持社會發育的一元化自治話語,強調社會性、自治性、居民的參與的社區建設的話語導致了基層政權建設在社區建設話語系統中被擠到了邊緣的位置,甚至沒有合法性地位,更沒有政權承載實體存在的空間,另一方面居委會自治性組織卻缺乏自治性內涵,實踐中承擔過多的行政職能,于是產生了有名無實、有實無名、名實錯位的城市社區建設現象。

2、社區民主自治的空間與動力機制

        清華大學孫立平在研究北京某街道改制個案后認為,居民的社區自治被定義為“自我管理、自我約束、自我發展、自我服務”但這些都是抽象的概念,落實到實踐層面還需要一個操作化的過程。國家推進社區體制改革,如果是依靠一個既缺乏來自上層權威又缺乏來自下層自發性權威的街居制作為秩序運行的主軸的話,那么居民的參與熱情不高也在情理之中。在街居制缺乏權威與權力的情況下,社區自治在實踐中就往往被操作成居民選舉或者組織一些老年人的文化娛樂活動,居民自治的程度也被數量化為居民選舉的參與率與選民代表的廣泛程度。而簡單的高參與率和所謂的廣泛參與度并不能真實地反映居民的自治水平,弄不好還會不利于大多數居民的利益。

        復旦大學社會學系徐珂從上海社區調查得出結論:社區居民自治(突出的表現為居民委員會的直選)主要是為了滿足社區自治理念的需要,理念的緊迫性壓倒了現實的緊迫性。街道干部和居委會成員以及居民群眾對居委會直選以及居委會和社工站分離等做法沒有特別強烈的愿望,因此以居委會制度改革為核心的社區居民自治并沒有太顯著的現實緊迫性。但是在另一個社區自治領域,卻同時表現出現實和理念的雙重緊迫性,即業主自治領域。越來越多的業主不僅在理念上越來越認同業主自治,而且在現實利益的維護上也越來越依賴于業主自治的制度構建,對業主自治的制度化要求越來越強烈。所以,就社區自治理念的主流化而言,影響最大的不是居委會,而是業主自治制度的建立。

        復旦大學林尚立認為,建國后的一段時間,社區只是政治性空間,改革開放后社區變成政府治理、解決就業、下鄉問題的行政——經濟性空間,90年代以來社區逐漸成為政治治理、提供服務的行政——服務性空間,而以居委會為自治實體的社會公共空間發展卻始終緩慢而有限。原因有二:從制度上看,居委會制度逐漸復位,但居委會權力依然虛位。從人的方面看,單位人現階段還未真正轉化為社會人,社會人的缺失使社區難以形成真正的公共生活。因此,社區自治的條件最終歸結為政治條件,即人們在公共利益基礎上圍繞公共權力展開的公共生活,這是社區參與的動力源泉所在。社區的公共利益不必然產生公共生活,社區需要公共人物,選舉產生公共人物的過程可以派生新的社會交往方式和生活方式,即公共生活,因此把選區引入社區,使社區具有選區功能,通過公共權力的選舉可以激活社區自治的潛力和活力。

3、城市基層政權建設的方向

        在我國目前社區建設與基層政權建設高度重合的情況下,大力推進社區建設的歷史進程,實質上凸現出了國家試圖以街居制為中心尋求與基層社會不同資源合作的努力。實踐中,街居制通過尋求與社區單位的合作,與社會精英的合作,與社會團體、協會的合作,并通過體制內各部門職能與權力的調整,試圖在基層社會建立以街居制為中心的一套運行有序的管理機制。但是這些努力與嘗試并未收到預期的效果,究其原因,復旦大學張樂天認為,關鍵在于國家以街居制為中心進行的基層管理。這種以政府為中心的基層社會治理模式,容易陷入“托勒密”困境(托勒密以地球為宇宙中心造成自己的天體物理系統復雜至極):一切以政府為中心,不斷增設政府機構以應對日益復雜的社會現實,特別是三級管理體系中的街道成了政府各職能部門的二傳手,使辦事機構日益行政化和官僚化。要避免基層政權建設中的“托勒密”困境,關鍵要轉變思路,放棄以政府為中心的各種做法,以處理問題為中心去組建各種組織,最終形成政府與各種組織、組織與組織之間的網絡式基層社會治理格局。

        有專家指出,地方政府的“一般性自治”可以成為現在基層政權建設的一個方向。通過把事權重新在不同層級政府間進行體制化的分配,改變各層級政府事權高度同構現狀,成立規模更小的區建制基層政府,街道改為社會工作站性質的政府派出機構,使地方政府層級減少,管轄范圍縮小,行政職能從社區中剝離,最終使社區回歸和恢復自身的社會自治功能。也可以考慮中國現實情況,在現有體制下虛化區的功能,使區成為市的派出單位,增強街道的權力實體地位。

4、居委會的困境與定位

        上海大學顧駿認為,自治權和行政權并存是我國社區建設中難以回避的問題,現實中的居委會也因此具有基層政府和基層自治組織的雙重性質,居委會的改制不能完全靠居委會自身實現,它需要以整個行政體系改革為大前提。另一方面,作為自治組織,在現有的權力資源和活動空間條件下,居委會沒有能力和動力提供社區所需的各項服務,滿足居民的自治需求。在新型的商品房社區,許多有能力的居民多數通過自己的努力解決自身的問題,居委會的作用甚至已經不大。從上海實際看,直選產生的居委會,在現行條件下將會面臨很多的困境:比如,政府要居委會執行的任務居委會是否必須做?反過來,居民要居委會做的事情,民選出的居委會能否理直氣壯地去做?從政府方面看,街道關注的是作為政府執行機構的居委會直選后會不會出格,政府沒有規定,但居委會做了的事情,政府該怎么辦?如果直選產生的居委會沒有政府的權力延伸、資金支持,又不能有效的代表社區居民的利益,那么直選出的居委會可能沒有實質性功能。如果成為虛設機構,社區的事務還需要增加諸如社工站、助工站等性質的組織機構,會使使社區自治前景更加復雜。

        有學者認為,居委會、村委會雖然是社區還沒有發育起來時的過渡時期的一種制度安排,但作為自治組織,它所具有的民間權威是政府在各種組織中對其格外青睞的原因之一,反過來,這種與政府的特殊關系又可以促進其在居民中的權威,從而使其發揮獨特的作用。正是這一歷史資源使它具有超出社區中其它任何一個群眾組織的重要性。因此居委會需要重新定位:居委會自治不但需要居委會自治制度的復位,自治權力的復位更顯得緊迫。它應該具有類似人大意義上的社會權力,摒棄行政執行意義上的功能;應該重新界定居委會自治的功能與范圍,開辟新的社會公共空間,把有能力、攜帶資源的人吸引到社區自治中來。

5、民間組織與政府的互動、互惠

        與會專家認為,專業化社會工作組織目前在中國社區中的發育步履唯艱,根本原因是財力不足,因此建立社區自治財政制度尤為迫切。有專家建議,一是社區必須建立與其服務經濟相適應的財政制度,這個財政不是政府財政,而是與社區自治相適應的自治財政。首先,社區自治財政必須有合法的財力來源,社區財力來源主要包括:(1)政府的財政撥給,在美國,第三部門30%的收入來自政府。在德國,這個比例達到68%。(2)街道辦事處配套資金,一般不少于財政撥給的二分之一;(3)社區服務性收入;(4)社區居民捐贈和社會資助;(5)其他的合法收入。其次社區自治財政必須有財務自主審批權和支配權。社區居委會必須建立財務部門,配備專業資格的會計人員,建立健全財務管理制度,加強內部審核和外部財務監督。二是在城市公共財政方面,要深化城市財政體制改革,樹立公共財政的觀念,加快建構公共財政體系和公共財政制度。建立政府和專業服務組織購買服務、提供服務的模式和伙伴關系,并為這種模式提供必要的財力支持。

        為了使民間組織立足社區、推出符合社區需要的項目,有必要借鑒發達國家實行的項目競標制度。民間組織想要從政府捐助人手里拿到捐助,就必須推出符合社區需要、受社區居民歡迎、具有競爭力的服務項目。一旦民間組織拿到合同以后,它就受到合同的嚴格約束。這樣,通過項目競標制度和合同約束,民間組織的社區服務質量及效果就有制度保障。

       上海是中國開放之地,經濟容量巨大,市場經濟體制完善,機制靈活,社會服務需求旺盛,因此應該成為民間社會工作組織發展較快之處。上海比較早地探索社區服務中心社會托管的做法,不但在社區服務社會化、產業化方面探索出了一條政府運用社會機制和市場機制,購買社會服務的新路子,而且客觀上社區服務中心社會托管也是發育專業化社會工作組織的有益做法。這種將社會服務交由社會上的專業社會工作組織托管的做法,有利于解決政府長期直接管理公共服務生所導致的政府壟斷、效率低下的問題。同時,這種服務供給者職能與生產者職能分離的做法也為民間組織的發展提供了空間,讓民間力量自主管理本身就是一種制度性的激勵機制,有利于調動民間力量參與社區建設的熱情。

6、關于社區黨建的理論思考

        有學者指出,實踐的探索要求社區黨建弄清自身所容納的學術問題:1、社區黨建是社區發展的需要還是執政黨建設的需要?社區黨建既是執政黨建設的需要,因為它的根本目的是增強黨對社區的影響力和滲透力,鞏固執政基礎;它也是社區建設的需要,因為我國的社區發展程度較低,群眾的社區意識、參與度不高,社區黨建為社區動員提供了優勢資源如黨的政治資源和群眾工作優勢,為社區整合提供了內聚的核心和框架,這和中國社區建設的政府主導模式是相適應的。2、社區黨建有可能以政治性壓制社區發展的社會性嗎?社區黨建不會把社區推向政治化,不會抑制社區發展的社會性。因為政黨既有社會屬性也有政治屬性。但首先應有社會屬性。社區黨建其實是在激活黨的社會屬性。3、社區與黨建相結合,是體制的復歸還是黨與社會關系的重構?社區黨建不是單位黨建的復歸,而是黨的基層組織體系的重大調整。相比之下,國企黨建、私營企業黨建、社團黨建等才是傳統黨建思路的慣性延伸,事實上都面臨困境。只有社區黨建能夠統攬基層黨建的全局。這個統攬,就在于從長期看,現代化的規律是功能分化和專業化,現代化程度越高,組織的功能和目標就越專一,因而基層黨建的戰略重點必將從單位轉移到社區。隨著社區民主機制的完善,黨的執政方式與領導社會的體制建構也將發生相應轉變。這其中蘊涵著政治體制改革自下而上推進的突破口。因此,黨建與社區的結合,正是黨與社會關系重構的開始。

7、康健社區實踐模式與上海社區發展的階段性特征

        華東理工大學徐永祥分析認為,上海進入現代化起飛階段,經濟發展與社會發展的相互協調要求更加突出,但“兩級政府、三級管理、四級網絡”的線形管理體制越來越不適應經濟社會的發展,這也說明上海的社區發展進入到一個新的階段。首先,第三級權力不足,條塊爭權的矛盾在街道層面嚴重,制約第三級政府功能的發揮。其次,社會對街道和社區賦予過多的角色期待,致使社區單位化傾向嚴重,社區不堪重負。再次,現行財政體制導致社區發展不平衡。最后,社區難以引入專業社會工作、社會服務組織參與社區建設,無法拓展社區服務內容,無法形成社區居民組織、街道、專業社會工作組織和其他非政府組織的有效互動關系。解決上述矛盾,需要拓寬“兩級政府、三級管理、四級網絡”的內涵和外延,著重理清政府和社會的各自角色關系和功能。

        市社區發展研究會徐中振指出,康樂工程的實施表明,大量社區組織、社區活動和社區設施已經現實地超越了街居體制簡單的兩級體系,正在形成新的社區形態和多元整合結構。在社區中確實存在著街居制不能直接反映和體現的一些公共事務,它們是幾個相鄰居民區群眾的共同利益,這些公共事務、共同利益的真實基礎是圍繞人們日常需求和活動而自然形成的生活圈,這個生活圈不是居民委員會組織的自治參與體系,也不是街道各類機構的行政功能體系,它是存在于街道和居委會體系之間的豐富多彩的生活服務體系,可以把其稱為“街坊”?梢娚虾I鐓^發展已經從行政街居制走向了街道、街坊、居民區三層多元復合型社區結構。在街坊這一社區體系中,正在形成豐富的社會事務和新型的公共空間,形成廣泛的社區參與和互動,在社區的結構功能、組織類型、參與方式和活動內容等方面逐漸突破傳統的街居體制。呈現出多元化、多層次、復合型的社區發展新格局、新形態。

        有專家認為,嚴格來說,上海社區發展模式處于成長、起步階段,還未形成成熟的社區發展模式。首先在價值追求上,目前社區發展既有行政導向,也有自治民主導向,還有內在和諧導向,價值定位處于爭論之中。其次在具體制度設計上,社區建設還沒有成熟、穩定的制度設計來有效指導社區發展。不過,上海在社區建設中,強調社區黨建的社會化工作機制,政黨主導下的社區自治建設促使社區內的權力中心由以往單純的政府行政主導向政黨、國家、社會三者的權力互強狀態過渡。這種內涵的不斷突破標志著上海的城市基層社會治理開始與國際接軌,注重民主化、現代化發展的以人為本的城市發展觀被置于核心地位。

        “上海社區發展論壇”由市社聯、市社區發展研究會發起創辦,2001年迄今已辦三屆。此次論壇本市有關領導孫潮、潘世偉、周錦尉、武克全和有關專家徐勇、李友梅、盧漢龍等出席會議。(王志娟)

 


 



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